摘自：东方早报-上海经济评论-申论（2012-11-27） 作者：王瑞鸿

“老吾老以及人之老”，这是孟子两千多年前就已经提出的主张，在老龄化日趋严峻的当代中国，如何更好地开展养老工作，从而真正达到“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的新目标，这是我们每个人都要努力思考并积极践行的一个切身性问题，社区居家养老可以视为对此而作出的一种努力尝试。

理想与现实间的居家养老

根据我国的历史以及国际的经验，养老的主要形式大体有两种：第一是家庭养老；第二是机构养老。

关于家庭养老，传统而言，尤其是对于中国来说，家庭本位影响非常深远，家国同构的现实也决定了家庭对于个人的决定性意义。家庭始终是养老的首要选择。但在当今中国，家庭养老逐渐被淘汰出局，主要原因在于：家庭本身逐渐原子化，而且，家庭的功能逐步社会化；社会流动的加剧以及个人隐私权利的觉醒，导致了亲子分居逐渐成主流；计划生育的推行加快了四二一家庭的出现。凡此种种，都决定了家庭养老的非现实性。

关于机构养老，这更多是现代化和工业化之后的养老模式，由专门机构承担养老重任，毛泽东时代的养老院以及当今的社区老人日托中心等都是机构养老的代表。但问题是，对于人口大国而且未富先老的中国而言，老人的绝对数量太大，机构养老根本无法满足，当然还有中国的传统观念导致老人进专门机构养老。机构养老的现实性同样遭到巨大挑战。

在此背景下，社区居家养老可以视为对于传统社会家庭养老以及现代社会的机构养老的一种综合，同时兼顾了两种养老模式的优点，并且更多立足于本土的现实。尽管社区居家养老在国外已有不少先行探索，很多人还是愿意讲社区居家养老视为最具中国本土特色的一种养老模式创新。

对于社区居家养老的界定，民政部给出了明确的定义：“居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。”

专业化探索

在全国范围内，上海进入老龄化的时间最早，而且，老龄化的程度最高。因此，在养老尤其是社区居家养老方面，上海的起步很早，2000年就已经开始了初步的探索，2003年在全市普遍推开。

在对社区居家养老的探索过程中，尤其值得肯定的是，上海一开始就非常注意强化社区居家养老的专业化建设，各种经验主要有以下几点：

    第一、注重专业化的制度保障

养老不仅是个人问题，更不只是家庭问题，而是社会问题，在推进社区居家养老专业化服务的过程中，上海市首先注重的是制度建设，2004年开始社区居家养老就被连续多年列入政府实事项目，养老服务补贴纳入政府公共财政预算，明确政府在社区居家养老中的主体地位与核心责任。专家咨询、研究、评估、督导制度的建立同样是非常重要的保证之一。

第二、立足专业化的组织建设

到目前为止，上海市社区居家养老服务已经逐步形成了市、区、街镇三级服务网络。各区（县）民政局要成立以局主要领导为主的居家养老服务工作领导小组。领导小组由社会福利、社会救助、基层政权和社区建设、老龄工作等相关部门组成。街道（乡镇）一级也要成立以分管领导为主的居家养老服务工作领导小组。

第三、加强专业服务规范

为了确保社区居家养老服务的专业化开展，上海市先后颁布了多项指导性政策规定，主要包括《养老服务需求评估标准》、《评估信息的通知》、《上海市养老服务需求评估标准》、《机构养老服务基本服务规范》、《老年养护院建设标准》、《社区老年居家养老中心及建设标准》等文件。

第四、提升队伍专业能力

因为老人本身的需求多样性以及问题复杂性，所以，上海市对于从事社区居家养老服务的人员特别强调首先要经过公开招聘择优录用，其次，要通过指定单位的上岗培训，再次，需要取得上海市护理员职业资格证，然后才能持证上岗。

第五、引入专业服务机构

上海市还进一步开放养老服务领域，鼓励更多具有专门资质的专业机构尤其是社会工作机构进入社区居家养老服务。公益招投标平台的建立就是其中非常重要的一个创新，其中专门设立了为老服务专项，每年都会有专业的社会工作机构在为老服务中创设出专业性和社会性非常出色的项目。

两难的选择

上海市在社区居家养老专业化建设方面取得了长足的进步和本土化探索。但种种原因，社区居家养老的专业化之路并非一帆风顺。

在取得长足进步的同时，上海社区居家养老也面临了以下几个比较明显的困扰：

第一、 指导思想的确立：就业导向还是养老导向。

社区居家养老服务的指导思想毫无疑问应该以养老为本，但实际并非如此，养老问题不单单是养老问题，本质上是多种社会问题纠结的总体爆发。其中非常重要的一个问题是就业，因为产业结构调整以及就业选择市场化，我国有大量“4050”人员被边缘化，就业乃民生之本，也正因为如此，在推行社区居家养老服务时，按照上海市政府的相关规定，居家养老服务人员的来源，要结合再就业工程，以招聘下岗人员，特别是以招聘“4050”人员为主。

因为历史等多种原因，“4050”人员大部分没有受过正规的系统的专业教育，他们只经过短暂的上岗培训，是否有能力满足老人多元化和复杂化的养老需求的确值得怀疑，大量的调查结果已经证实了这种怀疑。“4050”人员大量担任社区居家养老服务人员客观上也影响了更多具有更好教育背景及更强专业资质的专业人员进入社区居家养老服务领域。  

第二、 养老对象的选择：普惠性还是选择性。

根据相关部门权威统计，截止2011年末，全市共有233家社区助老服务社，326家社区老年人日间服务中心，450家社区老年人助餐服务点，3.3万人的助老服务员队伍。社区居家养老服务惠及26.2万名居家老年人，占60岁及以上户籍老年人口的7.5%，其中约13.3万名老人经评估得到服务补贴。

在目前种种困难下，上海市社区居家养老服务取得的成就还是非常令人欣喜的，但是，反过来也看到，目前还有将近92.5%的60岁以上老人未能享受到社区居家养老服务。根据《上海市民政局关于进一步做好社区居家养老服务工作的通知》，本市社区居家养老服务对象为本市60周岁以上、有生活照料需求的居家老年人。但目前的社区居家养老服务对象只能优先选择部分重点老人。

第三、 老人需求满足：物质性还是精神性。

 根据民政部以及上海市的相关规定，社区居家养老服务主要提供的内容包括生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉等。因为种种原因尤其是居家养老服务人员本身的专业能力所限，大部分社区居家养老服务提供的内容主要局限在生活照料和家政服务。对于康复护理以及精神慰藉等专业相对要求较高的服务则很大程度上无法提供。

 在社区居家养老走访调查过程中，许多区县和街镇相关负责人普遍反映目前解决比较好的是老人的送餐服务以及家政服务。不过，许多老人反映，除了饮食起居等生存需求之外，他们还有更多的发展性需求，比如交友、婚恋等，至于某些特殊老人群体如失独老人、重残老人等更加复杂的需求则常常无法解决。

他山之石与本土之路

发达国家比较成熟的社区居家养老经验表明，首先，政府应当是当仁不让的责任主体；其次，专业机构应当是理所应该的服务主体；再次，社会力量应该是义不容辞的支持网络。

基于国际经验和国内现实，非常明确的是，社区居家养老应该是一种专业的领域，应该更多地立足专业建设，借助专业力量，引进专业方法，提供专业服务，相应的对策建议如下：

第一、 牢固树立养老为本的指导思想。

尽管我们面临着就业的巨大压力，但拆东墙补西墙终归不是根本的解决之道。事实已经表明，在通过社区居家养老服务表面解决“4050”人员就业问题的同时，我们事实上依然面临严峻的养老问题。换句话说，本应该享受高品质服务的老人不仅很难享受这种服务，甚至可能会因此而为“4050”人员的就业作出新的牺牲。至少从情感上来说这是不太容易被人接受的。

第二、 加强从业人员专业能力建设。

因为各种现实原因，“4050”人员大规模进入社区居家养老服务也是我们社会集体承担的一种道义责任，就此而言，加强“4050”人员从业资质的上岗审查，跟进“4050”人员服务能力的在岗培训应该是迫切之举。

除此之外，特别建议参照国际经验以及上海市在学校、医院、养老院等推广社工的成熟经验，加快在社区居家养老服务中配备专业社工，民政部在《关于全面推进居家养老服务工作的意见》中重点强调要加强居家养老服务队伍的专业化建设，尤其要加大力度引入社会工作者专业力量，合理配备社会工作专业岗位。

建议根据街镇区划，结合服务老人数量，合理配置社工岗位，从而将“4050”人员唱独角戏的状态改变为“社工+养老工作者+义工”的三工联动模式，社工的加入可以充实而不是取代“4050”人员，从而在短时间内大幅提升社区居家养老专业服务质量。

第三、 开放专业服务机构进入平台。

<span style="font-family: 微软雅黑; f